加拿大公共事业单位人事管理特点及启示
信息来源：市事业单位登记管理局转载
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采集时间：2014-12-23
事业单位这一概念是我国特有的提法。加拿大不存在与我国事业单位在性质、职能、法律地位、运行机制上完全对等的组织。大体上，与我国的事业单位比较相近的是加拿大的一部分的部门代理机构、绝大多数的公法行政实体和小部分的国有企业（以下将这些机构简称为“加拿大公共事业单位”）。
加拿大公共事业单位人事制度基本框架和主要特点
加拿大公共事业单位人事制度框架比较完善，特点比较鲜明，在实际运行中效果比较好。
（一）基本框架
1、体现职业特点的多种合同用人形式
一是按照职业类别实行不同的聘用合同制度。加拿大的公共服务岗位可分为 6个大类，下分成72个职业组。按照职业类别的不同，公共事业单位及其工作人员签订不同内容的聘用合同。
二是采用集体合同和个人合同相结合的办法。加入工会组织的人员，工会统一代表员工与单位谈判协商后，签订集体合同；没有加入工会组织的员工，单独谈判，签订个人合同。
三是围绕主要岗位订出相应合同。对有专业技术背景的管理人员，一方面，根据其主要工作职责，按管理岗位进行人事管理，签订聘用合同，兑现工资，享有福利待遇，约束和考核；另一方面，实行了荣誉专业技术职务资格的做法，这种特殊的专业技术职务资格只代表荣誉，不体现在合同管理中。
2、程序规范严格的公开招聘制度
当出现岗位空缺时，实行全面公开招聘。高级管理人员和技术人员聘用多委托专门的就业机构代为搜寻合适人选。公开招聘活动由用人单位具体实施，主管部门或政府不干预具体的招聘行为，政府或主管部门只负责帮助或监督完成招聘工作。
加拿大公开招聘制度较为有特色之处是采用约定聘用资格制度和优惠福利待遇储备适用人才。招聘单位可保留符合聘用条件但限于招聘人数而未被聘用的应聘人员２年的聘用资格，在规定的期间内，用人单位可随时根据工作需要聘用，不需再进行公开考试竞争。此外，公共服务事业单位一般会用优厚的福利待遇，比如免费牙医医疗等吸引招聘高层次人才。
3、实行固定用工与临时用工相结合的岗位用人制度
公共事业单位所聘人员的数量、结构，以完成提供的公共服务为目标。单位会根据不同时期工作量的不同，增加或减少聘用人员数量，在不同层面的工作人员中，采取固定用工与临时用工相结合，特别是季节性用工多采用临时用工形式，降低运营成本，确保工作的顺利进行。
4、谈判基础上形成的等级工资制度
一是对工资标准立法。加拿大联邦政府和省政府分别进行劳工立法，确定就业标准和最低工资条款。
二是具有特别的工资决定机制。现在约80％以上的加拿大公共部门的雇员都加入了工会组织。工会代表会员与公共部门组织在谈判、协商的基础上，确定会员的工资福利待遇，且在三至五年内保持相对稳定。非工会员工的工资报酬由决策层决定。董事会成员和总裁的报酬由董事会的薪酬委员会确定，国营企业的董事会成员和总裁的报酬由各级政府决定。
三是实行以岗位为基础的工资分配制度及形式。目前加拿大大多数组织的分配制度都采用科学的职位分析和岗位测评方法,制定出合理的工资分配方案。一般而言，职位越低，基本工资也就是固定的岗位工资的比重越大，职位越高、权责越重，活的部分（包括奖金或股票奖励）比例也越高，总裁及CEO可能高达80％。
5、注重绩效评估、奖惩分明的考核制度
单位内部都有明确的岗位职责、知识能力规范和绩效考核标准，对工作量和质量都有量化指标。加拿大的考核实行下管一级的考核方式，考核结果分为杰出、优秀、很满意、满意、不满意五级，以考核结果为依据，确定解聘、续聘。按照合同规定考核的内容，实行分类考核，依据不同等次确定是否聘用。初次考核不满意等次的，3至6个月后，再进行复核，获满意以上等次者可继续留聘，否则解聘。招聘人员、工资标准、升降、奖惩都有岗位分类分级相应的对照参数。
年终奖是根据单位或部门绩效考核的情况，按照责任大小、个人绩效发放。经考核完成任务，发给一半奖励，超额完成任务，根据超额情况发给全额以上甚至一倍的奖励。
6、多角度的人事监管制度
为确保公共服务组织社会公益目标的实现为公共事业单位的实行多角度的人事监管。主要有直接监管、间接监管和争议监管。直接监管是指联邦政府和省政府通过法律法规进行的监督。监接监管一般有两种形式，一种是由官员、专家组成董事会（多数不在作为董事的单位取得报酬，学校除外），对单位的经营服务的目标、任务、服务质量进行监督，审批重大决策方案。另一种是由官员、社区代表、专业人士及事业单位高级管理人员组成理事会，对单位重大事项进行决策、咨询。总经理负责执行并报告决策实施情况。决策与执行相互制衡，相互监督，确保公共财政支出，能提供最大的社会服务。出现争议时的监管，主要是工会组织代表会员与事业单位进行谈判协商、申请仲裁、依法提起诉讼来反映员工的诉求，解决争议，实现救济。
7、完善的社会保障制度
加拿大的社会保障由养老保险、医疗保险、就业保险和工伤赔偿等部分组成。目前加拿大的主要强制性保险主要包括：加拿大养老金计划、省政府劳工赔偿计划和加拿大就业保险等，另外还提供其他一些针对贫弱群体的财政福利补助。
（二）主要特点
1、依法治理有力地推动和保证了人事管理的规范化
联邦政府和省政府均制定有不同的法律和法规，对事业单位进行财政预算、审计、监督检查，对人员的聘用、分类分级，各类保障措施，各级各单位须完成的各种职责进行监管，以保证在确定的政府目标中，提供最优质的公共服务。健全的法律法规约束下，人事管理真正实现规范化、制度化。
2、贯穿于人事管理各环节中的公平原则充分调动了广大职工的积极性
一是起点的公平。有严格的聘用程序、办法，确保了招聘人员的过程与适用标准的公平。谈判协商基础上形成的聘用合同，公平地体现了临时用工与固定用工员工与单位双方合法权益。临时用工与固定用工在竞争和待遇方面一视同仁，为单位吸引留住适用人才创造了一个公平竞争的环境。二是规则的公平。无论是否加入工会组织，都可通过与组织进行谈判来维护自身权益。三是程序的公平。考核、招聘，严格依据规定的程序进行，任何人都不可以绕过程序走捷径。
3、强烈的维权意识充分体现了社会文明和进步
加拿大各省和联邦政府都有劳工法，以便同时保护雇员和雇主。如果员工觉得受到来自雇主的不公正待遇，可以通过多种途径或方式来实现救济。
4、分级分类管理提高了人事管理的科学合理性
首先，以政府行政层级确定各自在公共服务方面负责的职能，联邦政府不与省政府争夺资源，不搞重复建设，这大大提高了公共服务资源的利用率和分布的科学性。其次，以对政府的依存度及向竞争市场开放度作为机构分类标准，采取不同的管理办法，有利于合理的明确机构的社会功能定位，大大提高了管理的科学性。再次，按照《加拿大职业分类大典》规定的职业类别，进行分类管理，体现了不同人才群体的成长规律，有利于建立科学分类的公共事业单位人员管理办法。
5、政府宏观管理与落实单位用人自主权相结合，体现了管人与管事既相结合又适当分离
政府主要通过预算列支的公共服务项目强化管理，虽然也有编制，但不与财政投入挂钩，政府按其设立的目的，对实现的公共服务效益进行评估，决定增加或减少经费的投入。这就避免了公共事业单位盲目扩大用人规模，有力地促进了“人事相宜”原则的实现，对提高工作效率和工作人员的积极性很有帮助。而具体的招聘人员、管理人员的权利都交给单位，单位只要在编制内合法用人，政府不进行干预，不进行审批，把用人自主权真正落实到单位。
对我国事业单位人事管理的思考
1、事业单位人事管理必须有法可依，依法管理
目前，我国事业单位人事管理方面立法滞后，机关有《公务员法》，企业有《劳动法》，而事业单位人事管理却没有国家层面的法律法规。现有的有关规定大都存在于部门规章、政策文件中，基本都是部门行为，缺乏整体性、综合性、高层次的基本法律规范。立法滞后，导致事业单位基本的用人制度没有法律地位，难以确定单位和职工基本的法律关系，影响聘用合同的效力和作用，解决矛盾和纠纷缺乏法律上的依据。因此，应该学习借鉴加拿大的经验，加快事业单位人事法制建设，抓紧制定《事业单位人事管理条例》，逐步形成以《事业单位人事管理条例》为核心，“进、管、出”等各个单项制度为主要环节，层次较高、程序规范、配套完备的政策法规体系，并在适当时候将《事业单位人事管理条例》上升为《事业单位工作人员法》
2、事业单位人事管理应该体现以人为本、体现公平
目前，我国事业单位人事制度改革是以聘用制度和岗位管理制度为主要内容。岗位管理的前提和基础是科学合理地设置工作岗位。在考虑岗位设置的时候，要以因事设岗为主，兼顾人的因素，落实以人为本，尊重人的成长规律，拓展人的职业发展空间的原则。要做到公平公正，就要对外实行公开招聘制度，对内实行竞聘上岗制度，以品德、能力和业绩为依据，严格条件，规范程序，逐步实现能上能下，促进优秀人才脱颖而出。少数地方在事业单位进人方面仍存在的违规甚至是严重违规现象，必须引起我们的高度重视。这虽然是个别地区的个别现象，但会对整个人事制度的公平性产生冲击，因此必须加强对基层的指导和监督，确保国家人事政策的贯彻落实。
3、 进一步加快事业单位分类改革
目前，事业单位人事制度改革最大的问题在于事业单位本身的功能定位需要进一步明确。由于历史原因，我国现在仍存在着一定程度的政事不分、政企不分的问题。这在人事管理上导致了事业单位工作人员定位不清，这不仅给深化人事制度改革造成障碍，也使部分事业单位及其工作人员偏离公益目标，盲目追求经济效益。应该加快分类推进事业单位改革，把事业单位定位于承担公共服务职能、具有公益性质的社会服务组织，把事业单位人员定位于以自身的专业知识和技术提供专业化服务的公职人员，把事业单位人事管理定位于既不同于企业也不同于机关的公职人员管理。
4、强化政府对事业单位的人事监管
政府对事业单位用人监管不力与单位用人自主权落实不到位并存，该严格监督管理的却约束不足：一是对有些事业单位用人不规范的现象，政府缺乏有效监管，造成同工不同酬、身份歧视等问题。二是对有些事业单位偏离公益目的搞创收，造成收入分配不规范，监管不力，影响分配秩序，影响政府形象，影响社会和谐。三是职工权益保障机制不健全，市场经济带来利益关系复杂，过去以行政手段为主的人事争议处理机制难以适应新情况、新形势。四是政府有关部门缺乏人事监督管理的手段。因此，应该学习借鉴加拿大公共事业单位人事管理的有关经验，完善人事监管制度和办法。具体说来就是要通过建立立法层次较高、程序规范、配套完备的人事法规体系，加强政府对事业单位用人的宏观调控和监督管理，公平公正、及时有效地处理各种人事争议，依法维护单位和职工双方的合法权益。
5、建立健全事业单位法人治理结构
事业单位法人治理结构问题，涉及事业单位的管理体制和领导干部的选拔任用。加拿大主要采取理事会、董事会等方式的管理模式。以理事会为主要形式的法人治理结构，由举办者、管理者、服务对象和有关专家等组成理事会，负责重大决策和行政领导的任用，有利于在事业单位建立管办分离的管理体制，健全民主科学、运行高效的决策机制，完善领导人员的激励约束机制，有利于保证事业单位公益目标的实现和发展方向。但是，探索以理事会为主要形式的事业单位法人治理结构，是对事业单位领导体制的重大变革，需要一个长期的过程，需要积极稳妥地进行。因此，在过渡时期，一方面，要坚持党管干部原则，建立与聘用制度相适应的事业单位领导人员选拔任用方式，逐步改变单一的委任制，区别情况分别实行聘任、选任、委任等多种形式的任用制度。另一方面，采用试点先行的办法，探索以理事会为主要形式的事业单位法人治理结构，探索理事会的运作规则，探索理事会成员、行政领导人员的选拔任用。
加拿大公共事业单位人事制度基本框架和主要特点
加拿大公共事业单位人事制度框架比较完善，特点比较鲜明，在实际运行中效果比较好。
（一）基本框架
1、体现职业特点的多种合同用人形式
一是按照职业类别实行不同的聘用合同制度。加拿大的公共服务岗位可分为 6个大类，下分成72个职业组。按照职业类别的不同，公共事业单位及其工作人员签订不同内容的聘用合同。
二是采用集体合同和个人合同相结合的办法。加入工会组织的人员，工会统一代表员工与单位谈判协商后，签订集体合同；没有加入工会组织的员工，单独谈判，签订个人合同。
三是围绕主要岗位订出相应合同。对有专业技术背景的管理人员，一方面，根据其主要工作职责，按管理岗位进行人事管理，签订聘用合同，兑现工资，享有福利待遇，约束和考核；另一方面，实行了荣誉专业技术职务资格的做法，这种特殊的专业技术职务资格只代表荣誉，不体现在合同管理中。
2、程序规范严格的公开招聘制度
当出现岗位空缺时，实行全面公开招聘。高级管理人员和技术人员聘用多委托专门的就业机构代为搜寻合适人选。公开招聘活动由用人单位具体实施，主管部门或政府不干预具体的招聘行为，政府或主管部门只负责帮助或监督完成招聘工作。
加拿大公开招聘制度较为有特色之处是采用约定聘用资格制度和优惠福利待遇储备适用人才。招聘单位可保留符合聘用条件但限于招聘人数而未被聘用的应聘人员２年的聘用资格，在规定的期间内，用人单位可随时根据工作需要聘用，不需再进行公开考试竞争。此外，公共服务事业单位一般会用优厚的福利待遇，比如免费牙医医疗等吸引招聘高层次人才。
3、实行固定用工与临时用工相结合的岗位用人制度
公共事业单位所聘人员的数量、结构，以完成提供的公共服务为目标。单位会根据不同时期工作量的不同，增加或减少聘用人员数量，在不同层面的工作人员中，采取固定用工与临时用工相结合，特别是季节性用工多采用临时用工形式，降低运营成本，确保工作的顺利进行。
4、谈判基础上形成的等级工资制度
一是对工资标准立法。加拿大联邦政府和省政府分别进行劳工立法，确定就业标准和最低工资条款。
二是具有特别的工资决定机制。现在约80％以上的加拿大公共部门的雇员都加入了工会组织。工会代表会员与公共部门组织在谈判、协商的基础上，确定会员的工资福利待遇，且在三至五年内保持相对稳定。非工会员工的工资报酬由决策层决定。董事会成员和总裁的报酬由董事会的薪酬委员会确定，国营企业的董事会成员和总裁的报酬由各级政府决定。
三是实行以岗位为基础的工资分配制度及形式。目前加拿大大多数组织的分配制度都采用科学的职位分析和岗位测评方法,制定出合理的工资分配方案。一般而言，职位越低，基本工资也就是固定的岗位工资的比重越大，职位越高、权责越重，活的部分（包括奖金或股票奖励）比例也越高，总裁及CEO可能高达80％。
5、注重绩效评估、奖惩分明的考核制度
单位内部都有明确的岗位职责、知识能力规范和绩效考核标准，对工作量和质量都有量化指标。加拿大的考核实行下管一级的考核方式，考核结果分为杰出、优秀、很满意、满意、不满意五级，以考核结果为依据，确定解聘、续聘。按照合同规定考核的内容，实行分类考核，依据不同等次确定是否聘用。初次考核不满意等次的，3至6个月后，再进行复核，获满意以上等次者可继续留聘，否则解聘。招聘人员、工资标准、升降、奖惩都有岗位分类分级相应的对照参数。
年终奖是根据单位或部门绩效考核的情况，按照责任大小、个人绩效发放。经考核完成任务，发给一半奖励，超额完成任务，根据超额情况发给全额以上甚至一倍的奖励。
6、多角度的人事监管制度
为确保公共服务组织社会公益目标的实现为公共事业单位的实行多角度的人事监管。主要有直接监管、间接监管和争议监管。直接监管是指联邦政府和省政府通过法律法规进行的监督。监接监管一般有两种形式，一种是由官员、专家组成董事会（多数不在作为董事的单位取得报酬，学校除外），对单位的经营服务的目标、任务、服务质量进行监督，审批重大决策方案。另一种是由官员、社区代表、专业人士及事业单位高级管理人员组成理事会，对单位重大事项进行决策、咨询。总经理负责执行并报告决策实施情况。决策与执行相互制衡，相互监督，确保公共财政支出，能提供最大的社会服务。出现争议时的监管，主要是工会组织代表会员与事业单位进行谈判协商、申请仲裁、依法提起诉讼来反映员工的诉求，解决争议，实现救济。
7、完善的社会保障制度
加拿大的社会保障由养老保险、医疗保险、就业保险和工伤赔偿等部分组成。目前加拿大的主要强制性保险主要包括：加拿大养老金计划、省政府劳工赔偿计划和加拿大就业保险等，另外还提供其他一些针对贫弱群体的财政福利补助。
（二）主要特点
1、依法治理有力地推动和保证了人事管理的规范化
联邦政府和省政府均制定有不同的法律和法规，对事业单位进行财政预算、审计、监督检查，对人员的聘用、分类分级，各类保障措施，各级各单位须完成的各种职责进行监管，以保证在确定的政府目标中，提供最优质的公共服务。健全的法律法规约束下，人事管理真正实现规范化、制度化。
2、贯穿于人事管理各环节中的公平原则充分调动了广大职工的积极性
一是起点的公平。有严格的聘用程序、办法，确保了招聘人员的过程与适用标准的公平。谈判协商基础上形成的聘用合同，公平地体现了临时用工与固定用工员工与单位双方合法权益。临时用工与固定用工在竞争和待遇方面一视同仁，为单位吸引留住适用人才创造了一个公平竞争的环境。二是规则的公平。无论是否加入工会组织，都可通过与组织进行谈判来维护自身权益。三是程序的公平。考核、招聘，严格依据规定的程序进行，任何人都不可以绕过程序走捷径。
3、强烈的维权意识充分体现了社会文明和进步
加拿大各省和联邦政府都有劳工法，以便同时保护雇员和雇主。如果员工觉得受到来自雇主的不公正待遇，可以通过多种途径或方式来实现救济。
4、分级分类管理提高了人事管理的科学合理性
首先，以政府行政层级确定各自在公共服务方面负责的职能，联邦政府不与省政府争夺资源，不搞重复建设，这大大提高了公共服务资源的利用率和分布的科学性。其次，以对政府的依存度及向竞争市场开放度作为机构分类标准，采取不同的管理办法，有利于合理的明确机构的社会功能定位，大大提高了管理的科学性。再次，按照《加拿大职业分类大典》规定的职业类别，进行分类管理，体现了不同人才群体的成长规律，有利于建立科学分类的公共事业单位人员管理办法。
5、政府宏观管理与落实单位用人自主权相结合，体现了管人与管事既相结合又适当分离
政府主要通过预算列支的公共服务项目强化管理，虽然也有编制，但不与财政投入挂钩，政府按其设立的目的，对实现的公共服务效益进行评估，决定增加或减少经费的投入。这就避免了公共事业单位盲目扩大用人规模，有力地促进了“人事相宜”原则的实现，对提高工作效率和工作人员的积极性很有帮助。而具体的招聘人员、管理人员的权利都交给单位，单位只要在编制内合法用人，政府不进行干预，不进行审批，把用人自主权真正落实到单位。
对我国事业单位人事管理的思考
1、事业单位人事管理必须有法可依，依法管理
目前，我国事业单位人事管理方面立法滞后，机关有《公务员法》，企业有《劳动法》，而事业单位人事管理却没有国家层面的法律法规。现有的有关规定大都存在于部门规章、政策文件中，基本都是部门行为，缺乏整体性、综合性、高层次的基本法律规范。立法滞后，导致事业单位基本的用人制度没有法律地位，难以确定单位和职工基本的法律关系，影响聘用合同的效力和作用，解决矛盾和纠纷缺乏法律上的依据。因此，应该学习借鉴加拿大的经验，加快事业单位人事法制建设，抓紧制定《事业单位人事管理条例》，逐步形成以《事业单位人事管理条例》为核心，“进、管、出”等各个单项制度为主要环节，层次较高、程序规范、配套完备的政策法规体系，并在适当时候将《事业单位人事管理条例》上升为《事业单位工作人员法》
2、事业单位人事管理应该体现以人为本、体现公平
目前，我国事业单位人事制度改革是以聘用制度和岗位管理制度为主要内容。岗位管理的前提和基础是科学合理地设置工作岗位。在考虑岗位设置的时候，要以因事设岗为主，兼顾人的因素，落实以人为本，尊重人的成长规律，拓展人的职业发展空间的原则。要做到公平公正，就要对外实行公开招聘制度，对内实行竞聘上岗制度，以品德、能力和业绩为依据，严格条件，规范程序，逐步实现能上能下，促进优秀人才脱颖而出。少数地方在事业单位进人方面仍存在的违规甚至是严重违规现象，必须引起我们的高度重视。这虽然是个别地区的个别现象，但会对整个人事制度的公平性产生冲击，因此必须加强对基层的指导和监督，确保国家人事政策的贯彻落实。
3、 进一步加快事业单位分类改革
目前，事业单位人事制度改革最大的问题在于事业单位本身的功能定位需要进一步明确。由于历史原因，我国现在仍存在着一定程度的政事不分、政企不分的问题。这在人事管理上导致了事业单位工作人员定位不清，这不仅给深化人事制度改革造成障碍，也使部分事业单位及其工作人员偏离公益目标，盲目追求经济效益。应该加快分类推进事业单位改革，把事业单位定位于承担公共服务职能、具有公益性质的社会服务组织，把事业单位人员定位于以自身的专业知识和技术提供专业化服务的公职人员，把事业单位人事管理定位于既不同于企业也不同于机关的公职人员管理。
4、强化政府对事业单位的人事监管
政府对事业单位用人监管不力与单位用人自主权落实不到位并存，该严格监督管理的却约束不足：一是对有些事业单位用人不规范的现象，政府缺乏有效监管，造成同工不同酬、身份歧视等问题。二是对有些事业单位偏离公益目的搞创收，造成收入分配不规范，监管不力，影响分配秩序，影响政府形象，影响社会和谐。三是职工权益保障机制不健全，市场经济带来利益关系复杂，过去以行政手段为主的人事争议处理机制难以适应新情况、新形势。四是政府有关部门缺乏人事监督管理的手段。因此，应该学习借鉴加拿大公共事业单位人事管理的有关经验，完善人事监管制度和办法。具体说来就是要通过建立立法层次较高、程序规范、配套完备的人事法规体系，加强政府对事业单位用人的宏观调控和监督管理，公平公正、及时有效地处理各种人事争议，依法维护单位和职工双方的合法权益。
5、建立健全事业单位法人治理结构
事业单位法人治理结构问题，涉及事业单位的管理体制和领导干部的选拔任用。加拿大主要采取理事会、董事会等方式的管理模式。以理事会为主要形式的法人治理结构，由举办者、管理者、服务对象和有关专家等组成理事会，负责重大决策和行政领导的任用，有利于在事业单位建立管办分离的管理体制，健全民主科学、运行高效的决策机制，完善领导人员的激励约束机制，有利于保证事业单位公益目标的实现和发展方向。但是，探索以理事会为主要形式的事业单位法人治理结构，是对事业单位领导体制的重大变革，需要一个长期的过程，需要积极稳妥地进行。因此，在过渡时期，一方面，要坚持党管干部原则，建立与聘用制度相适应的事业单位领导人员选拔任用方式，逐步改变单一的委任制，区别情况分别实行聘任、选任、委任等多种形式的任用制度。另一方面，采用试点先行的办法，探索以理事会为主要形式的事业单位法人治理结构，探索理事会的运作规则，探索理事会成员、行政领导人员的选拔任用。