创新公益事业体制机制 促进公共服务持续发展
信息来源：市编办县区处
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采集时间：2017-03-31
党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，“坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平”，“加强义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等基本公共服务”。这就要求机构编制工作为公益事业发展提供体制机制保障，满足人民群众日益增长的公共服务需求。
机构编制工作贯彻落实《建议》精神，促进公共服务能力和水平的提高，既要与行政体制改革、事业单位改革和行业体制改革相衔接，还要把握好三个原则。一是促进发展。随着我国经济社会快速发展，人民群众对公共服务的需求逐渐提高，对服务提供主体的事业单位机构编制需求不断增长。机构编制管理要在促发展上做“健身”工作，尤其是要保证教科文卫等基本公益服务以及外交、国防、民族等涉及国家安全方面的刚性需求。二是精简高效。5年内财政供养人员只减不增是中央提出的明确要求，事业编制人员作为财政供养的大头，更要严格控制。既要从严控制增量，又要调整存量结构，整合优化资源。通过深化后勤体制改革、行业协会商会脱钩、培训疗养机构改革、生产经营类事业单位改企转制等，精简机构编制，提高公共服务效益。三是改革创新。创新公共服务提供方式，加大政府购买服务力度，鼓励社会力量举办公益事业。可以由政府购买服务提供的，政府不再直接承办，可以由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。总之，通过体制机制创新，进一步保障和促进教科文卫、环保、社保等社会事业发展。
一、均衡配置教育资源，大力促进教育公平
改革开放以来，中央高度重视教育事业发展，出台了一系列支持政策，推动了各类教育快速发展，特别是义务教育取得了跨越式发展，小学学龄儿童入学率达到99.3%。但也存在着地区之间教育资源不均衡、不公平等问题，尤其是城乡之间教职工配备不平衡。要按照《建议》提出的“推动义务教育均衡发展”、“促进教育公平”要求，认真贯彻落实中央编办、教育部、财政部《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，将县镇、农村中小学教职工编制标准统一提高到城市标准，均衡配置城乡义务教育资源，既要按标准配齐补足农村中小学教职工编制，又要适应城镇化发展和农村学生大量向城镇流动的需要，积极探索跨地区、跨部门、跨层级调剂使用事业编制和促进教师在城乡、区域、学校之间合理调配，满足相关学校的人员编制需求。同时，在政策层面鼓励支持民办学校发展，促进公办学校提高服务质量，探索现有的公立学校通过公私合营、民办公助等形式扩大办学规模，以弥补教育资源的不足，满足人民群众对各类教育服务的不同需求。
二、深化科研院所改革，提高科研能力水平
近年来，我国科技体制改革逐步推进，科技水平不断提高，国际竞争力不断增强，有力地保证了经济社会发展需要，但在体制机制上也存在着一些制约发展的问题，如机构设置过多、队伍过大、机制不活、与经济脱节等。新世纪以来，按照中央关于推动科技与经济相结合的要求，分类推进科研院所改革。开发应用型的科研院所通过转为科技型企业、进入企业或转为中介服务机构等，走向社会，进入市场，实现了与经济相结合，与生产相结合。公益类科研院所通过调整结构、整合机构、压缩编制，优化了人员结构；通过改企转制促进了科研成果的市场化、产业化。2014年中央编办会同科技部印发了《关于进一步完善科研事业单位机构设置审批的通知》，通过完善机构审批规定，建立综合评估机制，从体制机制方面加大对公益类科研机构的支持力度。下一步，还要按照《建议》提出的“深化科技体制改革”、“扩大高校和科研院所自主权”和“促进科技与经济深度融合”等要求，总结完善开发应用类科研院所改革，推进公益类科研院所分类改革，充分发挥科技创新在全面创新中的引领作用。此外，基础性科研院所也要积极调整结构、优化布局、整合资源，压缩机构和编制规模，着力建设成为国家基础研究和技术创新中心，为创新发展创造良好的条件。
三、加强队伍建设，完善公共文化服务体系
党中央、国务院历来高度重视公共文化事业发展，这些年来我国公共文化建设投入稳步增长，覆盖城乡的服务设施网络基本建立，服务体系逐步完善，服务效能明显提高。但随着经济社会快速发展和人民文化生活日益丰富多元，公共文化服务体系建设水平仍然不高，服务不均衡，服务方式单一。《建议》提出“深化文化体制改革”，“完善公共文化服务体系”，“推动基本公共文化服务标准化、均等化发展，引导文化资源向城乡基层倾斜，创新公共文化服务方式，保障人民基本文化权益”。机构编制部门要按照控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增的要求，在现有编制总量内，科学布局公共文化机构，合理核定人员编制，并注意根据业务发展进行动态调整，不断完善服务网络，构建覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。当前，要按照《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》有关要求，进一步加强农村文化队伍建设，加强乡镇综合文化站（中心）编制配备，实现文化资源向城乡基层倾斜，推动基本公共文化服务均等化发展。
四、创新编制管理，保障公共卫生事业发展
2009年以来医药卫生体制改革进一步深化，我国已建立起覆盖12亿多人口的基本医疗保障网，全民基本医保制度框架和国家基本药物制度初步确立，基层医疗卫生服务体系进一步完善，看病难、看病贵的问题得到缓解。但也存在着多层次医疗服务供给不足、资源配置不平衡、医疗机构公益性不明显等问题。《建议》提出“深化医药卫生体制改革”，“建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度”，“全面推进公立医院综合改革，坚持公益属性，破除逐利机制”，“优化医疗卫生机构布局，健全上下联动、衔接互补的医疗服务体系”，“推进非营利性民营医院和公立医院同等待遇”。这就要求机构编制部门不断创新管理，为公立医院深化改革和健康发展提供良好的体制机制支持。要认真贯彻落实城市社区卫生服务机构、乡镇卫生院和疾病预防控制中心的机构编制标准，加强基层医疗卫生队伍建设，健全公共卫生服务体系，促进城乡居民享有均等化的基本公共卫生服务。适应深化医改的要求，探索实行编制备案制管理，并做好与财政投入、人事管理、社会保障等政策衔接，为建立现代医院管理制度提供体制机制保障，促进医疗卫生水平的不断提高。
五、理顺体制机制，严格环保监测监察执法
近年来，随着中央持续推进生态文明建设，不断加大环保力度，主要污染物排放量逐年下降，环境质量有了提高。但目前环保形势依然严峻，生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已经成为全面建成小康社会的突出短板。分析原因，以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。为此，《建议》就“坚持绿色发展，着力改善生态环境”作了部署，提出“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”、“探索建立跨地区环保机构”。这是我国环保管理体制的一项重大改革，将在试点的基础上全面推开，力争“十三五”时期完成改革任务。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，就是由省级环保部门直接管理市县环境监测监察机构，同时地市环保机构实行以省级环保部门为主的双重管理体制，县级环保机构不再单设而是作为地市环保机构的派出机构。这样可以增强环境执法的统一性、权威性和有效性，落实对地方政府及其相关部门的监督责任，解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，统筹解决跨区域、跨流域环境问题。当然，在规范和加强地方环保机构队伍建设过程中，也要明确市县政府承担相应的环保责任，形成责任明确、统筹协调、上下共管的新局面，着力改善生态环境，实现绿色发展。
六、整合优化资源，促进社会保障公平持续
目前，我国涵盖各类群体、各类基本需求的社会保障体系已基本形成，机关事业单位养老保险改革推进顺利，但从制度设计和运行机制上看，仍然存在着城乡医保政策不统一、经办机构重复设置、保障水平不高等问题。《建议》提出要“建立更加公平更可持续的社会保障制度”，“整合城乡居民医保政策和经办管理”。贯彻落实这一要求，就是要加快推进社会保障制度的建设，形成涵盖全体公民的保障网络，当前尤其要整合分散在各部门的职责，统一和规范医保经办服务机构建设，优化资源配置，推动建立功能明确、结构优化、运行高效的医保经办服务体系。条件具备的地方，可积极探索购买服务的多种形式，如依托保险公司等商业机构从事经办服务，节约机构编制资源，提高服务质量。同时，随着机关事业单位养老保险制度的实施，及时完善基本养老保险基金管理机构设置，加强人员队伍建设，保证实现基金的安全运营和保值增值，促进我国养老保险制度健康稳定发展。
机构编制工作贯彻落实《建议》精神，促进公共服务能力和水平的提高，既要与行政体制改革、事业单位改革和行业体制改革相衔接，还要把握好三个原则。一是促进发展。随着我国经济社会快速发展，人民群众对公共服务的需求逐渐提高，对服务提供主体的事业单位机构编制需求不断增长。机构编制管理要在促发展上做“健身”工作，尤其是要保证教科文卫等基本公益服务以及外交、国防、民族等涉及国家安全方面的刚性需求。二是精简高效。5年内财政供养人员只减不增是中央提出的明确要求，事业编制人员作为财政供养的大头，更要严格控制。既要从严控制增量，又要调整存量结构，整合优化资源。通过深化后勤体制改革、行业协会商会脱钩、培训疗养机构改革、生产经营类事业单位改企转制等，精简机构编制，提高公共服务效益。三是改革创新。创新公共服务提供方式，加大政府购买服务力度，鼓励社会力量举办公益事业。可以由政府购买服务提供的，政府不再直接承办，可以由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。总之，通过体制机制创新，进一步保障和促进教科文卫、环保、社保等社会事业发展。
一、均衡配置教育资源，大力促进教育公平
改革开放以来，中央高度重视教育事业发展，出台了一系列支持政策，推动了各类教育快速发展，特别是义务教育取得了跨越式发展，小学学龄儿童入学率达到99.3%。但也存在着地区之间教育资源不均衡、不公平等问题，尤其是城乡之间教职工配备不平衡。要按照《建议》提出的“推动义务教育均衡发展”、“促进教育公平”要求，认真贯彻落实中央编办、教育部、财政部《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，将县镇、农村中小学教职工编制标准统一提高到城市标准，均衡配置城乡义务教育资源，既要按标准配齐补足农村中小学教职工编制，又要适应城镇化发展和农村学生大量向城镇流动的需要，积极探索跨地区、跨部门、跨层级调剂使用事业编制和促进教师在城乡、区域、学校之间合理调配，满足相关学校的人员编制需求。同时，在政策层面鼓励支持民办学校发展，促进公办学校提高服务质量，探索现有的公立学校通过公私合营、民办公助等形式扩大办学规模，以弥补教育资源的不足，满足人民群众对各类教育服务的不同需求。
二、深化科研院所改革，提高科研能力水平
近年来，我国科技体制改革逐步推进，科技水平不断提高，国际竞争力不断增强，有力地保证了经济社会发展需要，但在体制机制上也存在着一些制约发展的问题，如机构设置过多、队伍过大、机制不活、与经济脱节等。新世纪以来，按照中央关于推动科技与经济相结合的要求，分类推进科研院所改革。开发应用型的科研院所通过转为科技型企业、进入企业或转为中介服务机构等，走向社会，进入市场，实现了与经济相结合，与生产相结合。公益类科研院所通过调整结构、整合机构、压缩编制，优化了人员结构；通过改企转制促进了科研成果的市场化、产业化。2014年中央编办会同科技部印发了《关于进一步完善科研事业单位机构设置审批的通知》，通过完善机构审批规定，建立综合评估机制，从体制机制方面加大对公益类科研机构的支持力度。下一步，还要按照《建议》提出的“深化科技体制改革”、“扩大高校和科研院所自主权”和“促进科技与经济深度融合”等要求，总结完善开发应用类科研院所改革，推进公益类科研院所分类改革，充分发挥科技创新在全面创新中的引领作用。此外，基础性科研院所也要积极调整结构、优化布局、整合资源，压缩机构和编制规模，着力建设成为国家基础研究和技术创新中心，为创新发展创造良好的条件。
三、加强队伍建设，完善公共文化服务体系
党中央、国务院历来高度重视公共文化事业发展，这些年来我国公共文化建设投入稳步增长，覆盖城乡的服务设施网络基本建立，服务体系逐步完善，服务效能明显提高。但随着经济社会快速发展和人民文化生活日益丰富多元，公共文化服务体系建设水平仍然不高，服务不均衡，服务方式单一。《建议》提出“深化文化体制改革”，“完善公共文化服务体系”，“推动基本公共文化服务标准化、均等化发展，引导文化资源向城乡基层倾斜，创新公共文化服务方式，保障人民基本文化权益”。机构编制部门要按照控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增的要求，在现有编制总量内，科学布局公共文化机构，合理核定人员编制，并注意根据业务发展进行动态调整，不断完善服务网络，构建覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。当前，要按照《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》有关要求，进一步加强农村文化队伍建设，加强乡镇综合文化站（中心）编制配备，实现文化资源向城乡基层倾斜，推动基本公共文化服务均等化发展。
四、创新编制管理，保障公共卫生事业发展
2009年以来医药卫生体制改革进一步深化，我国已建立起覆盖12亿多人口的基本医疗保障网，全民基本医保制度框架和国家基本药物制度初步确立，基层医疗卫生服务体系进一步完善，看病难、看病贵的问题得到缓解。但也存在着多层次医疗服务供给不足、资源配置不平衡、医疗机构公益性不明显等问题。《建议》提出“深化医药卫生体制改革”，“建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度”，“全面推进公立医院综合改革，坚持公益属性，破除逐利机制”，“优化医疗卫生机构布局，健全上下联动、衔接互补的医疗服务体系”，“推进非营利性民营医院和公立医院同等待遇”。这就要求机构编制部门不断创新管理，为公立医院深化改革和健康发展提供良好的体制机制支持。要认真贯彻落实城市社区卫生服务机构、乡镇卫生院和疾病预防控制中心的机构编制标准，加强基层医疗卫生队伍建设，健全公共卫生服务体系，促进城乡居民享有均等化的基本公共卫生服务。适应深化医改的要求，探索实行编制备案制管理，并做好与财政投入、人事管理、社会保障等政策衔接，为建立现代医院管理制度提供体制机制保障，促进医疗卫生水平的不断提高。
五、理顺体制机制，严格环保监测监察执法
近年来，随着中央持续推进生态文明建设，不断加大环保力度，主要污染物排放量逐年下降，环境质量有了提高。但目前环保形势依然严峻，生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已经成为全面建成小康社会的突出短板。分析原因，以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。为此，《建议》就“坚持绿色发展，着力改善生态环境”作了部署，提出“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”、“探索建立跨地区环保机构”。这是我国环保管理体制的一项重大改革，将在试点的基础上全面推开，力争“十三五”时期完成改革任务。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，就是由省级环保部门直接管理市县环境监测监察机构，同时地市环保机构实行以省级环保部门为主的双重管理体制，县级环保机构不再单设而是作为地市环保机构的派出机构。这样可以增强环境执法的统一性、权威性和有效性，落实对地方政府及其相关部门的监督责任，解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，统筹解决跨区域、跨流域环境问题。当然，在规范和加强地方环保机构队伍建设过程中，也要明确市县政府承担相应的环保责任，形成责任明确、统筹协调、上下共管的新局面，着力改善生态环境，实现绿色发展。
六、整合优化资源，促进社会保障公平持续
目前，我国涵盖各类群体、各类基本需求的社会保障体系已基本形成，机关事业单位养老保险改革推进顺利，但从制度设计和运行机制上看，仍然存在着城乡医保政策不统一、经办机构重复设置、保障水平不高等问题。《建议》提出要“建立更加公平更可持续的社会保障制度”，“整合城乡居民医保政策和经办管理”。贯彻落实这一要求，就是要加快推进社会保障制度的建设，形成涵盖全体公民的保障网络，当前尤其要整合分散在各部门的职责，统一和规范医保经办服务机构建设，优化资源配置，推动建立功能明确、结构优化、运行高效的医保经办服务体系。条件具备的地方，可积极探索购买服务的多种形式，如依托保险公司等商业机构从事经办服务，节约机构编制资源，提高服务质量。同时，随着机关事业单位养老保险制度的实施，及时完善基本养老保险基金管理机构设置，加强人员队伍建设，保证实现基金的安全运营和保值增值，促进我国养老保险制度健康稳定发展。