对不满足法人条件的事业单位登记管理问题的思考
信息来源：中国机构改革与管理 市编办事业处转载
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采集时间：2014-10-21
事业单位法人是指符合法人条件，经登记机关登记的事业单位。《事业单位登记管理暂行条例》中明确规定：“事业单位应当具备法人条件。”“申请事业单位法人登记，应当具备下列条件：（一）经审批机关批准设立；（二）有自己的名称、组织机构和场所；（三）有与其业务活动相适应的从业人员；（四）有与其业务活动相适应的经费来源；（五）能够独立承担民事责任。”从严格意义上讲，事业单位如果不满足以上五个条件，就不能被批准设立为事业单位，更不能被登记为事业单位法人。
但是，由于我国正处在社会主义初级阶段，实际工作中也存在着机构编制部门将一些明显不具备法人条件的单位批准设立为事业单位，这给事业单位登记管理工作带来一系列的问题与困扰。
一、不满足法人条件的事业单位的主要表现形式
1.由于客观原因，短时期内不具备法人条件的事业单位。包括没有固定工作场所的事业单位，开办资金不足，无法独立建设办公用房，或因举办单位用房紧张，调整科室，造成办公场所不停变换等；从业人员偏少，规模太小的事业单位；组织机构不健全的事业单位，组织机构无法按规定设置；没有相对固定的经费来源的事业单位。一些单位没有法定收费项目，经费来源全靠财政拨款。而地方财政预算相对偏紧，且拨款随地方财政形势变化不时调整，造成单位经费来源极不稳定；不具备独立承担民事责任能力的事业单位。一些事业单位没有独立承担民事责任的能力，一旦发生责任事故，必须依赖举办单位来承担责任、解决问题。
2.由于其它原因，不具备法人条件的事业单位。主要包括：一是由于主管部门不愿放权等，造成事业单位不具备法人条件。二是事业单位职能萎缩或调整。随着社会主义市场经济体制的不断完善，改革不断深入，部分事业单位职能逐渐萎缩、消失或者在改革中被调整缩小，造成单位长期有岗有人无事可做，或者其应有的职能无法正常履行，从而使得单位被边缘化，其开展业务的经费来源、承担民事责任的能力等法人条件逐渐消失。
二、对不满足法人条件的事业单位的管理
1.严格进行年检。每年按照《事业单位登记管理暂行条例》及《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的要求，进行法人年检，并将结果在本地报刊和部门网站上进行公告，接受社会监督。在年检中，对人、财、物没有独立的事业单位，除向各举办单位提出放权让其独立的意见外，还要求举办单位出具相关证明材料，写清楚财物捆绑的情况，并保存。
2.开展事业单位清理规范工作。结合事业单位年审、医疗卫生行业体制改革、在编不在岗人员“吃空饷”清理、中介机构清理规范和二级事业单位“三定”等工作，统筹推进，加大对事业单位清理规范的工作力度。制定《事业单位清理规范工作实施方案》，并印发了《关于开展事业单位清理规范工作的通知》。浏阳市采取撤销、整合或者脱钩的形式，共清理规范200多家事业单位，有30多家清理出来的事业单位及时办理了注销手续。
3.将事业单位管理纳入绩效考核和民主评议。将事业单位登记管理工作纳入市委、市政府对各乡、镇、街道和市直主管部门的年终目标考核，促进了各举办单位对不满足法人条件的事业单位的监督管理和权力下放。同时，陆续对全市所有二级事业单位进行履职评估，将单位履行职责、巩固法人条件作为重要考评内容。将被评单位划分为优秀、合格、基本合格、不合格四个等次，在全市范围内进行通报，督促后两类单位加强整改提高。
三、进一步加强对不具备法人条件的事业单位管理的建议
一是采取各种方式大力宣传事业单位登记管理有关法律法规，定期组织事业单位法定代表人和政工、财务、专技人员进行业务培训，提高单位法定代表人及其干部职工对事业单位法人及其发展方向的认识，增强责任意识、法纪意识、主人翁意识、市场意识和使命感与危机感。
二是严把入口关卡，规范登记审核。在事业单位审批设立过程中，充分听取同级事业单位登记管理局的意见，努力控制“先天不足”的事业单位法人的设立产生。规范事业单位登记审核程序，严格对各单位提交的设立登记事项相关材料的真实性、准确性、合法性进行审查，从数量上、质量上层层把关，避免不符合事业单位法人设立登记条件的事业单位被登记设立为法人。
三是规范编制管理。引导事业单位对在编工作人员合理调配，在盘活内部人才的同时，尽可能减少混岗现象的发生，实现编、岗、人的统一，权、事、责的一致。
四是加大事业单位清理规范力度，理顺政事、事企、事社关系，整合精减机构及编制。
五是强化监督检查，建立长效机制。联合纪检、财政等部门加大对事业单位违规行为的查处力度，规范事业单位业务行为，防止超范围开展业务等违法违规现象发生。同时，开展事业单位履职评估。加强对事业单位的动态管理，通过对事业单位财务报表、履职评估报告的审查和分析，发现问题，及时督促整改。此外，选择一些有条件的事业单位推行事业单位法人治理结构管理模式，不断改革管理方法，增强事业单位法人自治能力和适应市场经济的能力，充分拓展事业单位发展空间，促进事业单位健康发展。
但是，由于我国正处在社会主义初级阶段，实际工作中也存在着机构编制部门将一些明显不具备法人条件的单位批准设立为事业单位，这给事业单位登记管理工作带来一系列的问题与困扰。
一、不满足法人条件的事业单位的主要表现形式
1.由于客观原因，短时期内不具备法人条件的事业单位。包括没有固定工作场所的事业单位，开办资金不足，无法独立建设办公用房，或因举办单位用房紧张，调整科室，造成办公场所不停变换等；从业人员偏少，规模太小的事业单位；组织机构不健全的事业单位，组织机构无法按规定设置；没有相对固定的经费来源的事业单位。一些单位没有法定收费项目，经费来源全靠财政拨款。而地方财政预算相对偏紧，且拨款随地方财政形势变化不时调整，造成单位经费来源极不稳定；不具备独立承担民事责任能力的事业单位。一些事业单位没有独立承担民事责任的能力，一旦发生责任事故，必须依赖举办单位来承担责任、解决问题。
2.由于其它原因，不具备法人条件的事业单位。主要包括：一是由于主管部门不愿放权等，造成事业单位不具备法人条件。二是事业单位职能萎缩或调整。随着社会主义市场经济体制的不断完善，改革不断深入，部分事业单位职能逐渐萎缩、消失或者在改革中被调整缩小，造成单位长期有岗有人无事可做，或者其应有的职能无法正常履行，从而使得单位被边缘化，其开展业务的经费来源、承担民事责任的能力等法人条件逐渐消失。
二、对不满足法人条件的事业单位的管理
1.严格进行年检。每年按照《事业单位登记管理暂行条例》及《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的要求，进行法人年检，并将结果在本地报刊和部门网站上进行公告，接受社会监督。在年检中，对人、财、物没有独立的事业单位，除向各举办单位提出放权让其独立的意见外，还要求举办单位出具相关证明材料，写清楚财物捆绑的情况，并保存。
2.开展事业单位清理规范工作。结合事业单位年审、医疗卫生行业体制改革、在编不在岗人员“吃空饷”清理、中介机构清理规范和二级事业单位“三定”等工作，统筹推进，加大对事业单位清理规范的工作力度。制定《事业单位清理规范工作实施方案》，并印发了《关于开展事业单位清理规范工作的通知》。浏阳市采取撤销、整合或者脱钩的形式，共清理规范200多家事业单位，有30多家清理出来的事业单位及时办理了注销手续。
3.将事业单位管理纳入绩效考核和民主评议。将事业单位登记管理工作纳入市委、市政府对各乡、镇、街道和市直主管部门的年终目标考核，促进了各举办单位对不满足法人条件的事业单位的监督管理和权力下放。同时，陆续对全市所有二级事业单位进行履职评估，将单位履行职责、巩固法人条件作为重要考评内容。将被评单位划分为优秀、合格、基本合格、不合格四个等次，在全市范围内进行通报，督促后两类单位加强整改提高。
三、进一步加强对不具备法人条件的事业单位管理的建议
一是采取各种方式大力宣传事业单位登记管理有关法律法规，定期组织事业单位法定代表人和政工、财务、专技人员进行业务培训，提高单位法定代表人及其干部职工对事业单位法人及其发展方向的认识，增强责任意识、法纪意识、主人翁意识、市场意识和使命感与危机感。
二是严把入口关卡，规范登记审核。在事业单位审批设立过程中，充分听取同级事业单位登记管理局的意见，努力控制“先天不足”的事业单位法人的设立产生。规范事业单位登记审核程序，严格对各单位提交的设立登记事项相关材料的真实性、准确性、合法性进行审查，从数量上、质量上层层把关，避免不符合事业单位法人设立登记条件的事业单位被登记设立为法人。
三是规范编制管理。引导事业单位对在编工作人员合理调配，在盘活内部人才的同时，尽可能减少混岗现象的发生，实现编、岗、人的统一，权、事、责的一致。
四是加大事业单位清理规范力度，理顺政事、事企、事社关系，整合精减机构及编制。
五是强化监督检查，建立长效机制。联合纪检、财政等部门加大对事业单位违规行为的查处力度，规范事业单位业务行为，防止超范围开展业务等违法违规现象发生。同时，开展事业单位履职评估。加强对事业单位的动态管理，通过对事业单位财务报表、履职评估报告的审查和分析，发现问题，及时督促整改。此外，选择一些有条件的事业单位推行事业单位法人治理结构管理模式，不断改革管理方法，增强事业单位法人自治能力和适应市场经济的能力，充分拓展事业单位发展空间，促进事业单位健康发展。