关于认定行政类事业单位的探索与思考
信息来源：市事业单位登记管理局转载
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采集时间：2014-08-27
科学划分行政类事业单位，是事业单位分类的基本内容和难点之一，也是实施事业单位分类改革的重要前提。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发 [2011] 5号，以下简称《指导意见》），为科学划分行政类事业单位并实施后续改革提供了坚强政策保障。2010年以来，在中央编办的悉心指导下，重庆市开展了事业单位分类试点工作。通过深入学习《指导意见》并认真总结试点情况，对如何认定行政类事业单位作了进一步探索与思考。
一、正确把握认定行政类事业单位的基本精神
《指导意见》关于行政类事业单位认定标准和范围的表述为：“根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位。”对此，重庆市作了具体分析和解读。
第一，关于承担行政职能的依据。目前，各级事业单位承担行政职能的依据非常宽泛复杂。《指导意见》对事业单位承担行政职能的依据作了限定，即“国家有关法律法规和中央有关政策规定”，这样依据范畴缩小为四类：一是法律，指全国人大及其常委会依法制定的规定和调整国家、社会和公民生活中某一方面社会关系的规范性文件。包括全国人民代表大会及其常委会制定的法律、有关法律问题的决定和立法解释。二是行政法规，指国务院根据宪法和法律制定的有关行政管理的规范性文件，其名称通常为国务院“条例”、“规定”、“办法”、“暂行条例” 或“ 暂行规定”。三是地方性法规，指省（自治区、直辖市）、省级政府所在地的市、经国务院批准的较大市的人大及其常委会，根据本地的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，依法制定的、效力不超出本行政区域范围的规范性文件。四是中央有关政策规定。指党中央、国务院以文件形式明确的政策规定，不包括中央（国家）部委政策规定。
第二，关于承担行政职能的类型。事业单位承担行政职能的外部表现形式是事业单位做出一定的具体行政行为。一般而言，具体行政行为主要包括行政规划、行政命令、行政许可、行政征收、行政征用、行政给付、行政确认、行政裁决、行政奖励、行政处罚、行政强制等多种类型，其中一些行政行为如行政许可、行政处罚等目前已有法律明文规定。《指导意见》规定事业单位承担行政职能的类型为“行政决策、行政执行、行政监督”，实际上采取的是比较宽泛的表述。因为目前对于行政决策、行政执行、行政监督的解释，主要见于行政事务中约定俗成的一般表述或专门的学术研究，尚缺乏法律的明确规定或高层次政策文件的明确界定。这就需要在分类时，对事业单位是否能够做出具体行政行为进行分析和判断。
第三，关于所承担行政职能的来源。事业单位承担行政职能，其来源主要有三种：一是法律法规或政策文件的明确规定。二是法律法规的授权。三是行政机关的委托。从以上现行法律规定分析，通过“授权”行使行政职能的事业单位，完全具备法律意义上的行政主体地位；而通过“委托”行使行政职能的事业单位，并不具备法律意义上的行政主体地位，其行使行政职能以委托行政机关的名义，其行为对外的法律责任也不是由其本身承担，而是由委托的行政机关承担。况且有些行政职能不允许委托事业单位行使。因此，从“从严认定”出发，不宜将受“委托”行使行政职能的事业单位纳入行政类范围。
二、切实细化认定行政类事业单位的具体标准
在《指导意见》有关规定的基础上，重庆市进一步明确了行政类事业单位必须同时具备的条件，具体有：
一是事业单位实际承担有行政职能。即事业单位承担了行政决策、行政执行或行政监督等职能，在工作中实施了行政许可、行政处罚、行政强制或行政裁决等行政行为，并且是具体行政行为，公益职能、生产经营职能不能混为行政职能。这里的具体行政行为是指事业单位将具有普遍约束力的行政法规或规则适用于特定事件或特定人而作出的特定处理，该行为具有特定性、直接性。这就排除了为行政机关履行行政职能提供支持保障作用或事务性支撑作用的事业单位。
二是事业单位承担行政职能的依据必须是法律法规或党中央、国务院文件有明确具体的规定。即事业单位承担行政职能的依据是中共中央、国务院文件的规定，或者法律、行政法规、地方性法规授权；并且法律法规和党中央、国务院文件中对事业单位承担行政职能的规定必须是具体明确的表述，原则性的表述不能作为认定依据。除此之外，部门规章、地方政府规章、非立法解释的法律解释、中央（国家）部委文件、地方党委政府文件等，均不能作为认定行政类的依据。
三是事业单位履行行政职能时，以事业单位自身名义承担法律责任。即事业单位实施具体行政行为后产生的法律责任，由事业单位自身承担。这就排除了两种事业单位，一种是受主管部门“委托”承担行政职能的事业单位；另一种是由政策文件明确规定承担行政职能，但不以自身名义承担法律责任的事业单位。
四是事业单位的职责主要是履行行政职能。当前，很多事业单位既承担了行政职能，又承担了公益性职能。应结合机构编制部门明确的职责任务和事业单位实际履行职能情况进行综合分析，判断事业单位的主要职能是履行行政职能还是履行公益性职能。只要不是主要履行行政职能的，就应予以排除。关于“主要”的判断，应主要考虑所履行的行政职能在单位承担职责任务中的地位，辅以实施具体行政行为的工作业务量、内设机构、工作人员、工作经费占比等因素，进行综合研判。
三、努力优化认定行政类事业单位的工作方法
实践中，事业单位自身情况、履职情形千差万别，同时很多事业单位千方百计希望划为行政类，这就造成了认定行政类事业单位的工作面临着重重困扰。在明确政策、细化标准的基础上，应大力探索、创新工作方法，来分散矛盾、化解阻力、推进分类。
一是以清理规范为前提。很多事业单位承担行政职能，往往并不符合有关规定和要求，而是在特定时期或实际运行过程中多种因素作用的不规范“产物”。重庆市在分类之前，按照“撤销一批、合并一批、规范一批”的思路，对全市事业单位进行了较大力度的清理规范。一方面，按照转变政府职能的要求，将一些事业单位不应或不宜承担的行政职能予以剥离或规范，从而减少了后期分类工作量；另一方面，摸清并核实了保留下来的承担有行政职能的事业单位的基本情况，比较全面、准确地掌握了事业单位履行行政职能的来源和依据、相关行政职能的基本内容和实现方式，这为后期分类奠定了基础。
二是以简化思路为关键。根据事业单位的社会功能进行分类，是分类的基本原则。重庆市在分类中坚决摒弃“贪大求全”、“毕其功于一役”的思想，始终坚持以社会功能作为分类的唯一标准，避免了问题复杂化。首先，机构名称不作为划分依据。机构名称虽反映事业单位的特征，但并不代表单位的类别。因此，“××局”、“××处”、“××办公室”、“ ××执法大队”等机构名称，不作为确定行政类的依据。其次，财政供养方式不作为划分依据。事业单位的类别与现行经费来源、财政供给方式之间并不存在对应关系。分类后，事业单位现行的财政供给方式会随着改革的不断深化，按照有关政策逐步调整。因此，事业单位目前的经费渠道是财政全额拨款、差额拨款还是自收自支，不能作为确定类别的依据。再次，人员管理方式不作为划分依据。事业单位人员参照公务员法管理是在深化行政管理体制改革和事业单位改革之前实施的一种有关事业单位干部职工的工资制度和干部管理的参照办法。事业单位的人员是否参公管理，与该单位是否是行政类没有直接关系。
三是以从严控制为基准。《指导意见》明确了行政类事业单位的定义和改革方向，提出今后5年承担行政职能事业单位的改革要基本完成，强调“行政类事业单位改革涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额。”这就要求，必须充分考虑后续改革的困难和问题，统筹研究改革问题。因此，在实事求是的基本原则下，对具体政策的掌握“宜紧不宜宽”，对行政类事业单位的确定“宜严不宜松”。针对个别事业单位在能否认定为行政类上争议较大、短期内确实难以准确界定，以及一些全国具有共性的事业单位的类别需要参考对口中央单位分类再予明确的问题，重庆市依据分类实行动态调整的规定，将这些事业单位先暂划为公益类，拟作专门研究协商或参考对口中央单位分类情况后，再视情况决定是否调整。
一、正确把握认定行政类事业单位的基本精神
《指导意见》关于行政类事业单位认定标准和范围的表述为：“根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位。”对此，重庆市作了具体分析和解读。
第一，关于承担行政职能的依据。目前，各级事业单位承担行政职能的依据非常宽泛复杂。《指导意见》对事业单位承担行政职能的依据作了限定，即“国家有关法律法规和中央有关政策规定”，这样依据范畴缩小为四类：一是法律，指全国人大及其常委会依法制定的规定和调整国家、社会和公民生活中某一方面社会关系的规范性文件。包括全国人民代表大会及其常委会制定的法律、有关法律问题的决定和立法解释。二是行政法规，指国务院根据宪法和法律制定的有关行政管理的规范性文件，其名称通常为国务院“条例”、“规定”、“办法”、“暂行条例” 或“ 暂行规定”。三是地方性法规，指省（自治区、直辖市）、省级政府所在地的市、经国务院批准的较大市的人大及其常委会，根据本地的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，依法制定的、效力不超出本行政区域范围的规范性文件。四是中央有关政策规定。指党中央、国务院以文件形式明确的政策规定，不包括中央（国家）部委政策规定。
第二，关于承担行政职能的类型。事业单位承担行政职能的外部表现形式是事业单位做出一定的具体行政行为。一般而言，具体行政行为主要包括行政规划、行政命令、行政许可、行政征收、行政征用、行政给付、行政确认、行政裁决、行政奖励、行政处罚、行政强制等多种类型，其中一些行政行为如行政许可、行政处罚等目前已有法律明文规定。《指导意见》规定事业单位承担行政职能的类型为“行政决策、行政执行、行政监督”，实际上采取的是比较宽泛的表述。因为目前对于行政决策、行政执行、行政监督的解释，主要见于行政事务中约定俗成的一般表述或专门的学术研究，尚缺乏法律的明确规定或高层次政策文件的明确界定。这就需要在分类时，对事业单位是否能够做出具体行政行为进行分析和判断。
第三，关于所承担行政职能的来源。事业单位承担行政职能，其来源主要有三种：一是法律法规或政策文件的明确规定。二是法律法规的授权。三是行政机关的委托。从以上现行法律规定分析，通过“授权”行使行政职能的事业单位，完全具备法律意义上的行政主体地位；而通过“委托”行使行政职能的事业单位，并不具备法律意义上的行政主体地位，其行使行政职能以委托行政机关的名义，其行为对外的法律责任也不是由其本身承担，而是由委托的行政机关承担。况且有些行政职能不允许委托事业单位行使。因此，从“从严认定”出发，不宜将受“委托”行使行政职能的事业单位纳入行政类范围。
二、切实细化认定行政类事业单位的具体标准
在《指导意见》有关规定的基础上，重庆市进一步明确了行政类事业单位必须同时具备的条件，具体有：
一是事业单位实际承担有行政职能。即事业单位承担了行政决策、行政执行或行政监督等职能，在工作中实施了行政许可、行政处罚、行政强制或行政裁决等行政行为，并且是具体行政行为，公益职能、生产经营职能不能混为行政职能。这里的具体行政行为是指事业单位将具有普遍约束力的行政法规或规则适用于特定事件或特定人而作出的特定处理，该行为具有特定性、直接性。这就排除了为行政机关履行行政职能提供支持保障作用或事务性支撑作用的事业单位。
二是事业单位承担行政职能的依据必须是法律法规或党中央、国务院文件有明确具体的规定。即事业单位承担行政职能的依据是中共中央、国务院文件的规定，或者法律、行政法规、地方性法规授权；并且法律法规和党中央、国务院文件中对事业单位承担行政职能的规定必须是具体明确的表述，原则性的表述不能作为认定依据。除此之外，部门规章、地方政府规章、非立法解释的法律解释、中央（国家）部委文件、地方党委政府文件等，均不能作为认定行政类的依据。
三是事业单位履行行政职能时，以事业单位自身名义承担法律责任。即事业单位实施具体行政行为后产生的法律责任，由事业单位自身承担。这就排除了两种事业单位，一种是受主管部门“委托”承担行政职能的事业单位；另一种是由政策文件明确规定承担行政职能，但不以自身名义承担法律责任的事业单位。
四是事业单位的职责主要是履行行政职能。当前，很多事业单位既承担了行政职能，又承担了公益性职能。应结合机构编制部门明确的职责任务和事业单位实际履行职能情况进行综合分析，判断事业单位的主要职能是履行行政职能还是履行公益性职能。只要不是主要履行行政职能的，就应予以排除。关于“主要”的判断，应主要考虑所履行的行政职能在单位承担职责任务中的地位，辅以实施具体行政行为的工作业务量、内设机构、工作人员、工作经费占比等因素，进行综合研判。
三、努力优化认定行政类事业单位的工作方法
实践中，事业单位自身情况、履职情形千差万别，同时很多事业单位千方百计希望划为行政类，这就造成了认定行政类事业单位的工作面临着重重困扰。在明确政策、细化标准的基础上，应大力探索、创新工作方法，来分散矛盾、化解阻力、推进分类。
一是以清理规范为前提。很多事业单位承担行政职能，往往并不符合有关规定和要求，而是在特定时期或实际运行过程中多种因素作用的不规范“产物”。重庆市在分类之前，按照“撤销一批、合并一批、规范一批”的思路，对全市事业单位进行了较大力度的清理规范。一方面，按照转变政府职能的要求，将一些事业单位不应或不宜承担的行政职能予以剥离或规范，从而减少了后期分类工作量；另一方面，摸清并核实了保留下来的承担有行政职能的事业单位的基本情况，比较全面、准确地掌握了事业单位履行行政职能的来源和依据、相关行政职能的基本内容和实现方式，这为后期分类奠定了基础。
二是以简化思路为关键。根据事业单位的社会功能进行分类，是分类的基本原则。重庆市在分类中坚决摒弃“贪大求全”、“毕其功于一役”的思想，始终坚持以社会功能作为分类的唯一标准，避免了问题复杂化。首先，机构名称不作为划分依据。机构名称虽反映事业单位的特征，但并不代表单位的类别。因此，“××局”、“××处”、“××办公室”、“ ××执法大队”等机构名称，不作为确定行政类的依据。其次，财政供养方式不作为划分依据。事业单位的类别与现行经费来源、财政供给方式之间并不存在对应关系。分类后，事业单位现行的财政供给方式会随着改革的不断深化，按照有关政策逐步调整。因此，事业单位目前的经费渠道是财政全额拨款、差额拨款还是自收自支，不能作为确定类别的依据。再次，人员管理方式不作为划分依据。事业单位人员参照公务员法管理是在深化行政管理体制改革和事业单位改革之前实施的一种有关事业单位干部职工的工资制度和干部管理的参照办法。事业单位的人员是否参公管理，与该单位是否是行政类没有直接关系。
三是以从严控制为基准。《指导意见》明确了行政类事业单位的定义和改革方向，提出今后5年承担行政职能事业单位的改革要基本完成，强调“行政类事业单位改革涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额。”这就要求，必须充分考虑后续改革的困难和问题，统筹研究改革问题。因此，在实事求是的基本原则下，对具体政策的掌握“宜紧不宜宽”，对行政类事业单位的确定“宜严不宜松”。针对个别事业单位在能否认定为行政类上争议较大、短期内确实难以准确界定，以及一些全国具有共性的事业单位的类别需要参考对口中央单位分类再予明确的问题，重庆市依据分类实行动态调整的规定，将这些事业单位先暂划为公益类，拟作专门研究协商或参考对口中央单位分类情况后，再视情况决定是否调整。