简政放权不是简单做“减法”
信息来源：解放日报
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采集时间：2014-06-27
日前，中共中央政治局举行第十五次集体学习，主题是如何使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。习近平总书记在主持学习时强调，在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好。而就在前不久，国务院批转了发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》。意见把加快转变政府职能列为今年经济体制改革重点任务首位，强调要抓好简政放权的先手棋。经济体制改革为何要把政府职能转变放在首位？如何看待政府职能转变对于改革的意义？解放日报记者就此采访了全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康。
管好政府，给市场腾出合理空间
解放新论：为何要将转变政府职能作为经济体制改革的核心任务？
贾康：所有经济活动最根本的问题，就是如何最有效地配置资源。只有引导资源配置符合价值规律，才能以最小投入（费用）取得最大产出（效益）。而政府与市场都具有配置资源的能力，因此经济体制改革的核心问题就是处理好政府与市场的关系，即弄清楚究竟谁在资源配置中起决定性作用，以及如何尽可能实现优化分工合作。
如果回顾一下改革开放36年来的历程，可以发现，我国经济体制改革和对外开放，始终是围绕着如何正确认识与处理政府（计划）和市场的关系这一核心问题展开的。改革开放以前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，由政府通过国家指令性计划进行资源配置。改革开放以后，我们对政府（计划）和市场关系的认识逐步摆脱传统观念的束缚，改革总体取向是尊重和强调市场作用。为什么会有这种变化？简要地说，原因就在于大量的实践经验教训使我们发现，经济发展中低效、不可持续的突出矛盾，多与政府对资源配置干预过多和干预不当、市场功能发挥不够密切相关，导致市场主体活力被束缚、价值规律不能充分发挥作用、生产潜能被僵化低效的体制机制所压抑。这类弊端如不能很好加以解决，社会主义市场经济体制难以形成，转变发展方式、优化经济结构也难以推进，伟大民族复兴“中国梦”的现代化战略目标将无法如愿实现。因此，深化经济体制改革和进一步解放生产力，首先要管好政府，合理转变其职能，给市场腾出合理空间。
当前，我国现实生活中政府和市场的边界还远不够清晰。一方面，一些地方和部门的手伸得过长，管了许多“管不了、管不好、不该管”的事情，越俎代庖；另一方面，在一些本该由政府来管的领域，却出现缺位和管理部门的不作为与相互推诿。上述两种情况都属错位、不到位。只有让政府从不该管的领域退出，它才有可能正确归位，把该管的事管好。从这个意义上说，简政放权既是转变政府职能的突破口，也是厘清政府与市场关系的先手棋。当然，在尽可能划清两者边界的同时，还必须处理好双方的合作关系，比如，在法治化框架下发展契约式的PPP（政府与企业伙伴合作）机制。
“最小一揽子”式多轮推进
解放新论：简政放权说起来容易，做起来却是千头万绪。突破口在哪里？
贾康：改革进入深水区之后，简政放权必须更加注意和特别强调配套联动。实质性的制度建设没有配套改革是做不出来的，因为容易做的改革事项已经做完，现在任何一项改革任务都要触及已经犬牙交错的既得利益，因此需要我们以更大的决心、勇气和更高的智慧，做好改革的顶层规划和配套设计，在全面协调推进中义无反顾地冲破利益固化的藩篱。十八届三中全会 《决定》明确提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，描绘了以经济体制改革为重点，包括经济、政治、文化、社会、生态文明以及国防和军队、党的建设在内的全面深化改革的宏伟蓝图。这一顶层设计同中国特色社会主义“五位一体”总布局是完全一致的。“五位一体”同时也意味着新一轮改革不是单兵突进的过程，而是一个整体推进、协同作战的系统工程。当然，支撑改革的资源是有限的，不可能采取“毕其功于一役”、一步到位的方式，这里面必须有对于优先顺序的周密考虑和审慎合理的设计把握。我们要从最紧迫的问题入手，聚焦于化解束缚生产力的关键性掣肘因素，同时还要从可行性考量，在渐进改革“路径依赖”下选出那些最有可能优先触动、而且关联性较强并在改动后不致形成未来障碍的事项先改革。也就是说，在“五位一体”的顶层设计之下，可以安排“最小一揽子”式、多轮推进的配套改革，比如在推进财税改革中构建地方税体系等，需要以多轮推进，一步一步接近和最终实现比较理想的目标。
政府更好发挥作用不是当配角
解放新论：说到简政放权，很多人首先想到的就是减少行政审批。简政放权是只做减法、不做加法吗？怎样理解改革中的“加减”？
贾康：减少行政审批是简政放权的一个重要组成部分。之所以将其作为简政放权的“头炮”，是因为在现实生活中行政审批事项的确过多，企业和群众对此反映强烈。但是，政府简政放权其实不是一味只做减法，有的地方还要做加法。十八届三中全会对于如何处理好政府与市场的关系有明确的表述：“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。不少人在解读这句话时，往往偏重前半句话，忽略了后半句话。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这二者是有机统一的辩证关系，不是相互否定的，不能把它们割裂开来、对立起来。就总体而言，市场在资源配置中的决定性作用不能理解为决定一切；政府“更好发挥作用”亦不能理解为处处当配角，在维护公平正义、扶助弱势群体、优化理性的供给管理等方面，政府还必须发挥主导作用。
所以，简政放权的根本目的不在于简单地削弱政府的权力，而在于更好地发挥政府的作用。一方面，政府要减少对市场不必要的干预，把企业“生与死”的决定权放给市场，另一方面要进一步明晰政府的监管责任，市场必须是公平竞争的——由于这种公平不是天然具备，所以在市场失灵或者容易产生垄断等负效应的领域，政府要及时介入和补位。形象而具体地说，就是应在法治化的框架下，对市场主体实行“负面清单”，法无禁止即可为；对政府则要实行“正面清单”即“权力清单”，法无授权不可为，法有规定必须为。无论是“加”还是“减”，最终要落到提高资源配置和经济运行总体效率、改善民生上来。
地方政府举债机制要兴利除弊
解放新论：谈到政府职能转变，地方债是个绕不过去的话题。日前，经国务院批准，2014年京沪粤等十省市试点地方政府债券自发自还。地方债“阳光化”对于政府转型有何积极意义？
贾康：去年底中央经济工作会议指出，要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来。虽然目前我国地方政府性债务总量仍然在总体可控的安全区间内，但要注意在局部地区和具体项目上做好风险防范，防止演化成全局性问题。
目前地方政府的债务风险，主要体现在隐性负债上。因为其隐蔽性高、规范性差，往往在事前、事中无法有效防范，一旦资金链断裂，就需要采取“救火”方式平息事态。这样做，不仅成本比较高，还会对政府的公信力产生非常大的损害。针对大量地方债绕过预算法，以融资平台的形式举借的“隐性”特点，这次发布的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，明确提出要“开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”，这实际上就是在积极落实十八届三中全会《决定》中关于“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”的要求，着力建设阳光融资的制度，用规范的公债置换和替代隐性负债。从债务发生、使用到偿还，将各个环节置于阳光之下，能最大程度减少潜规则和暗箱操作，从而有利于提高资金绩效和构建防范债务风险的长效机制。当然，从深层次看，原有地方融资平台等出现的问题，暴露的是有效制度供给不足的弊病。因此，从长期看，解决地方政府性债务问题的治本之道还在于深化财税体制改革，在打造现代财政制度的过程中对地方政府举债机制兴利除弊。
管好政府，给市场腾出合理空间
解放新论：为何要将转变政府职能作为经济体制改革的核心任务？
贾康：所有经济活动最根本的问题，就是如何最有效地配置资源。只有引导资源配置符合价值规律，才能以最小投入（费用）取得最大产出（效益）。而政府与市场都具有配置资源的能力，因此经济体制改革的核心问题就是处理好政府与市场的关系，即弄清楚究竟谁在资源配置中起决定性作用，以及如何尽可能实现优化分工合作。
如果回顾一下改革开放36年来的历程，可以发现，我国经济体制改革和对外开放，始终是围绕着如何正确认识与处理政府（计划）和市场的关系这一核心问题展开的。改革开放以前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，由政府通过国家指令性计划进行资源配置。改革开放以后，我们对政府（计划）和市场关系的认识逐步摆脱传统观念的束缚，改革总体取向是尊重和强调市场作用。为什么会有这种变化？简要地说，原因就在于大量的实践经验教训使我们发现，经济发展中低效、不可持续的突出矛盾，多与政府对资源配置干预过多和干预不当、市场功能发挥不够密切相关，导致市场主体活力被束缚、价值规律不能充分发挥作用、生产潜能被僵化低效的体制机制所压抑。这类弊端如不能很好加以解决，社会主义市场经济体制难以形成，转变发展方式、优化经济结构也难以推进，伟大民族复兴“中国梦”的现代化战略目标将无法如愿实现。因此，深化经济体制改革和进一步解放生产力，首先要管好政府，合理转变其职能，给市场腾出合理空间。
当前，我国现实生活中政府和市场的边界还远不够清晰。一方面，一些地方和部门的手伸得过长，管了许多“管不了、管不好、不该管”的事情，越俎代庖；另一方面，在一些本该由政府来管的领域，却出现缺位和管理部门的不作为与相互推诿。上述两种情况都属错位、不到位。只有让政府从不该管的领域退出，它才有可能正确归位，把该管的事管好。从这个意义上说，简政放权既是转变政府职能的突破口，也是厘清政府与市场关系的先手棋。当然，在尽可能划清两者边界的同时，还必须处理好双方的合作关系，比如，在法治化框架下发展契约式的PPP（政府与企业伙伴合作）机制。
“最小一揽子”式多轮推进
解放新论：简政放权说起来容易，做起来却是千头万绪。突破口在哪里？
贾康：改革进入深水区之后，简政放权必须更加注意和特别强调配套联动。实质性的制度建设没有配套改革是做不出来的，因为容易做的改革事项已经做完，现在任何一项改革任务都要触及已经犬牙交错的既得利益，因此需要我们以更大的决心、勇气和更高的智慧，做好改革的顶层规划和配套设计，在全面协调推进中义无反顾地冲破利益固化的藩篱。十八届三中全会 《决定》明确提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，描绘了以经济体制改革为重点，包括经济、政治、文化、社会、生态文明以及国防和军队、党的建设在内的全面深化改革的宏伟蓝图。这一顶层设计同中国特色社会主义“五位一体”总布局是完全一致的。“五位一体”同时也意味着新一轮改革不是单兵突进的过程，而是一个整体推进、协同作战的系统工程。当然，支撑改革的资源是有限的，不可能采取“毕其功于一役”、一步到位的方式，这里面必须有对于优先顺序的周密考虑和审慎合理的设计把握。我们要从最紧迫的问题入手，聚焦于化解束缚生产力的关键性掣肘因素，同时还要从可行性考量，在渐进改革“路径依赖”下选出那些最有可能优先触动、而且关联性较强并在改动后不致形成未来障碍的事项先改革。也就是说，在“五位一体”的顶层设计之下，可以安排“最小一揽子”式、多轮推进的配套改革，比如在推进财税改革中构建地方税体系等，需要以多轮推进，一步一步接近和最终实现比较理想的目标。
政府更好发挥作用不是当配角
解放新论：说到简政放权，很多人首先想到的就是减少行政审批。简政放权是只做减法、不做加法吗？怎样理解改革中的“加减”？
贾康：减少行政审批是简政放权的一个重要组成部分。之所以将其作为简政放权的“头炮”，是因为在现实生活中行政审批事项的确过多，企业和群众对此反映强烈。但是，政府简政放权其实不是一味只做减法，有的地方还要做加法。十八届三中全会对于如何处理好政府与市场的关系有明确的表述：“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。不少人在解读这句话时，往往偏重前半句话，忽略了后半句话。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这二者是有机统一的辩证关系，不是相互否定的，不能把它们割裂开来、对立起来。就总体而言，市场在资源配置中的决定性作用不能理解为决定一切；政府“更好发挥作用”亦不能理解为处处当配角，在维护公平正义、扶助弱势群体、优化理性的供给管理等方面，政府还必须发挥主导作用。
所以，简政放权的根本目的不在于简单地削弱政府的权力，而在于更好地发挥政府的作用。一方面，政府要减少对市场不必要的干预，把企业“生与死”的决定权放给市场，另一方面要进一步明晰政府的监管责任，市场必须是公平竞争的——由于这种公平不是天然具备，所以在市场失灵或者容易产生垄断等负效应的领域，政府要及时介入和补位。形象而具体地说，就是应在法治化的框架下，对市场主体实行“负面清单”，法无禁止即可为；对政府则要实行“正面清单”即“权力清单”，法无授权不可为，法有规定必须为。无论是“加”还是“减”，最终要落到提高资源配置和经济运行总体效率、改善民生上来。
地方政府举债机制要兴利除弊
解放新论：谈到政府职能转变，地方债是个绕不过去的话题。日前，经国务院批准，2014年京沪粤等十省市试点地方政府债券自发自还。地方债“阳光化”对于政府转型有何积极意义？
贾康：去年底中央经济工作会议指出，要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来。虽然目前我国地方政府性债务总量仍然在总体可控的安全区间内，但要注意在局部地区和具体项目上做好风险防范，防止演化成全局性问题。
目前地方政府的债务风险，主要体现在隐性负债上。因为其隐蔽性高、规范性差，往往在事前、事中无法有效防范，一旦资金链断裂，就需要采取“救火”方式平息事态。这样做，不仅成本比较高，还会对政府的公信力产生非常大的损害。针对大量地方债绕过预算法，以融资平台的形式举借的“隐性”特点，这次发布的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，明确提出要“开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”，这实际上就是在积极落实十八届三中全会《决定》中关于“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”的要求，着力建设阳光融资的制度，用规范的公债置换和替代隐性负债。从债务发生、使用到偿还，将各个环节置于阳光之下，能最大程度减少潜规则和暗箱操作，从而有利于提高资金绩效和构建防范债务风险的长效机制。当然，从深层次看，原有地方融资平台等出现的问题，暴露的是有效制度供给不足的弊病。因此，从长期看，解决地方政府性债务问题的治本之道还在于深化财税体制改革，在打造现代财政制度的过程中对地方政府举债机制兴利除弊。