樊鹏：事业单位改革成败取决于能否正确理解公共价值
信息来源：人民网
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采集时间：2014-06-13
近日，国务院发布《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》），这一条例是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规，将于7月1日起施行。条例确立了事业单位人事管理的基本制度，在公开招聘、聘用合同、社会保险、工资收入等方面的相关规定呈现出改革亮点，记者就此采访了中国社科院政治学研究所副研究员樊鹏。
樊鹏向记者谈到，当期阶段，我国事业单位改革正在按照三中全会《决定》的部署稳步推进，重点放在分类改革和去行政化方面。事业单位改革的本质是政府改革，其核心在于改善公共服务的提供方式，《决定》提出的“加大政府购买公共服务力度”和“推进事业单位转为企业或社会组织”，其目的都是更好地改善国家治理体系，提高公共产品和公共服务的供给能力和效率。围绕这一目标，必须明确，分类改革和购买服务带来的主体多元化，并不必然等同于“去公共化”，改革的关键不在于实现公共产品供给多元化，而是要在主体多元、机制创新的同时，保障公共价值优先，维护群众利益，巩固执政基础。
樊鹏指出，事实上，我国事业单位改革是近30年来世界范围内公共部门改革趋势的一部分，这一趋势最重要的特征在于公共物品供应模式改革，通过引入服务外包（购买服务）、竞争机制、绩效管理等，来改变传统政府一元化提供公共服务的模式。按照世界银行的总结，虽然全世界范围内公共部门改革缺乏一个明确目标，但是总体上呈现出一种市场化趋势。纵观全世界范围内，并不是所有的国家都取得了成功。综合比较来看，这一领域比较失败的国家，主要是对公共物品供应模式背后的公共价值缺乏深刻理解，导致泛市场化倾向的改革严重忽略公共价值，既损害了社会资本，又弱化了国家能力。相反，一些发达国家则有成功经验可循：尽管在公 共物品供应方式方面实现了主体多元化，创新了机制，改善了模式，但是却没有丝毫弱化这些主体承担职责的“公共价值”。
樊鹏以美国为例，谈到美国的国家公共服务体系，按照服务主体构成可以分为五部分：公务员、合约制人员、项目工作者、国防文职人员以及邮政服务人口。从这一分类可以明显看出，美国公共产品提供主体是的多样的，制度安排是灵活的。但是重点在于，必须看到这些多元主体和形式背后，其参与公共服务的机制却隐含着丰 富的“公共性”目标，包含着极强的“国家理性”和“公共价值”。以合约制人员和项目工作者为例，虽然采取合约或项目购买的方式参与公共管理或服务，但是在性质上美国规定的十分明确，他们并不属于“市场”，项目工作者所提供的主要是一次性消费的公共物品，有“购买服务”的特点和一定的“市场”色彩，但是对于 参与政府项目的工作人员，美国有严苛的行政监管。例如美国国会建立了会计总署（简称GAO），该机构对联邦政府的每一项由政府投资的项目（包括服务质量和 人员行为），都有权进行监察，目的就在于保障项目运行的公共性，实现公共价值。
樊鹏谈到，合约制提供的是常规服务或监管，几乎完全不属于“市场”，具有更强的公共性。例如美国著名的食品药品监管局（FDA），所有人员规模约 13500人，其中大部分属于政府合约制雇员。如果了解合约制员工的管理和职能，就会发现，在财政方面，其资金来源来自美国20世纪90年代通过的《落日法案》，由医药企业向政府缴费，雇佣专门人员从事药品的检验工作。但是这笔资金进入了联邦政府财政预算范畴，专款专用，全额保障；在职能方面，尽管是合约制雇员，但属常规设置，从事服务于各项监管职能的公益性研究，或直接代表政府部门依法行政职能，是国家行政体系运转不可或缺的重要组成部分。
最后，樊鹏谈到，从这个意义上，美国的政府雇员类似于中国一类事业单位，而项目工作者，类似于我们正在探索的其购买公共服务的形式。从美国的经验来看，公共服务主体实现了多元化，但是无论是何种主体和形式，都是其国家整体行政治理结构的重要组成部分，均使这些主体保留着极强的公共性，对于维护社会公共价值，不可或缺。尤其是其运行机制，虽然成本可能来自社会，但是经过国家的转化（例如企业缴费资金转化为专用公共资金），使参与公共服务的主体始终作为社会公共价值的守护者，社会资本的创造者。
樊鹏向记者谈到，当期阶段，我国事业单位改革正在按照三中全会《决定》的部署稳步推进，重点放在分类改革和去行政化方面。事业单位改革的本质是政府改革，其核心在于改善公共服务的提供方式，《决定》提出的“加大政府购买公共服务力度”和“推进事业单位转为企业或社会组织”，其目的都是更好地改善国家治理体系，提高公共产品和公共服务的供给能力和效率。围绕这一目标，必须明确，分类改革和购买服务带来的主体多元化，并不必然等同于“去公共化”，改革的关键不在于实现公共产品供给多元化，而是要在主体多元、机制创新的同时，保障公共价值优先，维护群众利益，巩固执政基础。
樊鹏指出，事实上，我国事业单位改革是近30年来世界范围内公共部门改革趋势的一部分，这一趋势最重要的特征在于公共物品供应模式改革，通过引入服务外包（购买服务）、竞争机制、绩效管理等，来改变传统政府一元化提供公共服务的模式。按照世界银行的总结，虽然全世界范围内公共部门改革缺乏一个明确目标，但是总体上呈现出一种市场化趋势。纵观全世界范围内，并不是所有的国家都取得了成功。综合比较来看，这一领域比较失败的国家，主要是对公共物品供应模式背后的公共价值缺乏深刻理解，导致泛市场化倾向的改革严重忽略公共价值，既损害了社会资本，又弱化了国家能力。相反，一些发达国家则有成功经验可循：尽管在公 共物品供应方式方面实现了主体多元化，创新了机制，改善了模式，但是却没有丝毫弱化这些主体承担职责的“公共价值”。
樊鹏以美国为例，谈到美国的国家公共服务体系，按照服务主体构成可以分为五部分：公务员、合约制人员、项目工作者、国防文职人员以及邮政服务人口。从这一分类可以明显看出，美国公共产品提供主体是的多样的，制度安排是灵活的。但是重点在于，必须看到这些多元主体和形式背后，其参与公共服务的机制却隐含着丰 富的“公共性”目标，包含着极强的“国家理性”和“公共价值”。以合约制人员和项目工作者为例，虽然采取合约或项目购买的方式参与公共管理或服务，但是在性质上美国规定的十分明确，他们并不属于“市场”，项目工作者所提供的主要是一次性消费的公共物品，有“购买服务”的特点和一定的“市场”色彩，但是对于 参与政府项目的工作人员，美国有严苛的行政监管。例如美国国会建立了会计总署（简称GAO），该机构对联邦政府的每一项由政府投资的项目（包括服务质量和 人员行为），都有权进行监察，目的就在于保障项目运行的公共性，实现公共价值。
樊鹏谈到，合约制提供的是常规服务或监管，几乎完全不属于“市场”，具有更强的公共性。例如美国著名的食品药品监管局（FDA），所有人员规模约 13500人，其中大部分属于政府合约制雇员。如果了解合约制员工的管理和职能，就会发现，在财政方面，其资金来源来自美国20世纪90年代通过的《落日法案》，由医药企业向政府缴费，雇佣专门人员从事药品的检验工作。但是这笔资金进入了联邦政府财政预算范畴，专款专用，全额保障；在职能方面，尽管是合约制雇员，但属常规设置，从事服务于各项监管职能的公益性研究，或直接代表政府部门依法行政职能，是国家行政体系运转不可或缺的重要组成部分。
最后，樊鹏谈到，从这个意义上，美国的政府雇员类似于中国一类事业单位，而项目工作者，类似于我们正在探索的其购买公共服务的形式。从美国的经验来看，公共服务主体实现了多元化，但是无论是何种主体和形式，都是其国家整体行政治理结构的重要组成部分，均使这些主体保留着极强的公共性，对于维护社会公共价值，不可或缺。尤其是其运行机制，虽然成本可能来自社会，但是经过国家的转化（例如企业缴费资金转化为专用公共资金），使参与公共服务的主体始终作为社会公共价值的守护者，社会资本的创造者。