我国事业单位改革是将现有事业单位进行清理规范,在此基础上,按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动的,逐步将其转为企业;对从事公益服务的,继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。同时,中央编办允许在事业单位改革过程中,积极探索承担行政职能事业单位改革的具体形式。

    事业单位改革的目的就是缩小政府规模,简政放权,增强效率和弹性,降低社会管理成本,整合甚至跨业整合市场资源,确保权力行使高度专业,使之更有创新精神和活力。改革的目的和方向决定了独立机构能够成为事业单位改革的有益补充。特别是实践中,一些行政类和经营类、公益类事业单位很难截然划分开,无法准确分类定位,成为扯皮拖延改革的重要原因。此外,完全划归行政机关还大幅度增加了行政机关的职数和财政压力。加强社会自治,将部分准行政权社会化是现代化国家发展的必经阶段。这给国家和社会带来的好处是显而易见的。人类历史证明,全能政府弊远远大于利。我们必须清醒地认识到,当前的问题已经显示:政府承担的职能已经超出了其实际的治理能力范围。事业单位权力进一步集中后不但不会提高行政效率,还可能会被进一步的官僚化,影响执行的效率。

    如果我们增加事业单位改革的一条路径,构建独立机构,以自我管制为基础,以必要性为国家介入的条件,划出一部分无法截然分开或者独立出来更有利于社会发展的事业单位进行独立机构的改造,使其更具灵活性和多样性,将会有助于权力向社会化方向发展,实现事业单位改革的目的和减少改革阻力。独立机构的好处是双向关注:既关注国家的利益,也关注社会的利益;既重视生产力,更重视社会的主体——人。同时,其法人治理模式提升了效率,更灵活的融资方式减少了财政压力,社会化运行增强了服务的公开性,也使其更具亲民性和可信性。更为重要的是,政府由直接控制转变为间接管理,将会产生一个国家机关与公民社会的缓冲地带。独立机构并非不可控,除了法人化的治理机构自身的严格程序监督外,作为上级主管机关和社会都可以监督。具体设计为:

    改革为独立机构的对象

    现代国家的原则是能用社会的决不用国家和政府,能够通过市场的绝不用命令控制。根据这个原则,可以进行独立机构改造的对象包括:具有专业需求或者独立出来能够有助于降低成本提高收益及经营效能,同时不适合政府推动,也不宜交由民间办理的机构;国家的公共任务不具备强制性,适合积极采取企业化管理经营,而无需国家亲自执行的机构;很难明确划归为“行政类”、“公益类”或者“经营类”的机构,特别是那些本应民营化,但因无法自给自足或其他因素,处于过渡阶段的可以暂时划归独立机构。这样既避免了改革分类不清时可能造成的时间延误,也有利于摆脱行政机关自身存在的臃肿及低效率。当然,独立化机构改革如果发展势头良好,还可以带动整个国家机关的调整,比如一些自身有去政治化的强烈需求,因此不宜由国家亲自执行的机构,如统计调查机构以及独立出来可以使国家在政治上有更大的回旋空间的机构,如台湾事务办公室等,都会有重要的示范效应。

    独立机构的监督

    “独立”是相对的,监督是绝对的。独立机构的独立主要是指独立行使职权,不受其他机关、单位、个人的非法干涉。对于独立机构的监督,一般都有以下要求:独立机构的设立须经法律授权,其设立、职责、经费来源等均由法律规定;防止和纠正滥用自治权的最好办法就是建立法人治理结构,设立监事人;经费预算和人事任免等受主管部门直接约束和监督;活动受政府资助,理事会中有政府成员;定期做出绩效评估,并由政府决定其存在的必要性;定期公布工作情况,接受人大、社会和舆论的监督;定期接受国家审计部门审计;接受司法审查,较行政机关而言,公民更易于寻求司法救济。因此,从这种监督的力度来说,独立机构比行政机构决策和信息更加公开透明,更容易实现阳光下运作。

    独立机构的管理

    执行性的独立机构由主管机关提请国务院任命,监督性的独立机构可以考虑由人大任命,这也将有助于扩大人大作为国家权力机关的职能。独立机构每年年终都要提交工作报告、财务报告及下一年度工作计划,接受主管部门或人大的质询,并接受公众和舆论的监督。设置目的达不到时,由主管部门或人大宣告解散。管理上主要实施市场化的法人治理模式。在一些极其特殊的很难进行法人治理模式的机构,也可以采取独任制。对于既行使公权力又提供公共服务的机构,要设立董事会,董事长由董事会选举产生。董事会由政府及其他出资代表及选出的相关社会精英组成,主要工作是确定该机构的战略发展方向,以及确保完成中央政府的绩效目标体系,但不干涉机构具体的操作和细节工作,具体的执行细节由管理层负责。人员上以专业性为其存在的根本价值,采取企业化的人才流动方式。独立机构设立监事。经费上,可以来源于国家的财政,还可以向社会募集或征收。运营上,履职性的公益活动无需纳税;经营性活动则必须纳税。

    保障独立行使职权

    企业化经营,类市场化运作将会带来明显的效率和活力。因此,无论是执行性的独立机构还是监管性的独立机构,都要强调其对法律负责。对于其正常行使权力,主管部门不能干预。这依赖于法律对于法人治理结构、治理机制、治理规则的规范及相关的制度化建设。要切实保障独立机构的独立性,就必须克服传统官僚主义的管理方式,彻底摆脱“长官意志”在事业单位中所起的作用。独立机构领导人的选择标准、任免程序、工作评价可以参照法人的模式,无正当理由不得被罢免。独立机构的运行经费由预算保障,不得随意增减。